世界銀行測算，一個百萬以上人口的智慧城市建設(shè)，當(dāng)其超過實(shí)際應(yīng)用程度的75%時，該城市的GDP在投入不變的條件下將能增加2.5倍。這意味著智慧城市可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長翻兩番，完全有可能實(shí)現(xiàn)“四倍躍進(jìn)”的城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。可見，智慧城市將是支持未來世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。但是一些城市盲目追求智慧城市建設(shè)，而暴露出許多問題，如何解決的關(guān)鍵在于做好頂層設(shè)計(jì)。

　　一、我國智慧城市建設(shè)的現(xiàn)狀及問題

　　中國也高度智慧城市建設(shè)，在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》中專門拿出一章來規(guī)劃智慧城市，標(biāo)志著智慧城市形式上升為國家級戰(zhàn)略規(guī)劃，成為新型城鎮(zhèn)化的必由之路。各大國家部委也主動作為，先后推出智慧城市、信息消費(fèi)、信息惠民、寬帶中國等多種類型試點(diǎn)。經(jīng)過分析，得到下面幾組數(shù)據(jù)：

　　全國智慧城市試點(diǎn)已達(dá)到409個。住建部智慧城市試點(diǎn)兩批202個，科技部智慧城市試點(diǎn)20個；工信部信息消費(fèi)試點(diǎn)68個；發(fā)改委信息惠民試點(diǎn)80個；工信部和發(fā)展委“寬帶中國”示范城市39個。

　　除港澳臺外，全國31個省市自治區(qū)均有試點(diǎn)，共有試點(diǎn)城市286個。所有的直轄市和省會城市均有試點(diǎn)，其中78個城市被確定為2個或2個以上領(lǐng)域試點(diǎn)。試點(diǎn)城市最多的是江蘇省，共有26個，其次是山東省，有22個；試點(diǎn)城市最少的是海南省、西藏自治區(qū)和青海省，各有2個。

　　有13個城市同時被確定為4個領(lǐng)域試點(diǎn)。其中副省級城市2個，分別是大連市和深圳市；省會城市6個，分別是石家莊、哈爾濱、鄭州、武漢、成都、銀川；地級市5個，分別是大慶、蕪湖、威海、襄陽、克拉瑪依。北京等20個城市同時被確定為3個領(lǐng)域試點(diǎn)，上海等44個城市同時被確定為2個領(lǐng)域試點(diǎn)。

　　地市級試點(diǎn)城市數(shù)量最多，占比超過五成。286個試點(diǎn)城市中，直轄市4個，占1.4%；副省級市8個，占2.8%；地市級149個（含省會城市26個），占52.1%，縣區(qū)級94個，占32.9%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級8個，占2.8%；開發(fā)區(qū)23個，占8%。

　　種種這些充分表明，在當(dāng)前中國，從中央到地方，從政府到企業(yè)，智慧城市已經(jīng)逐步成為城市發(fā)展的潮流，潛力無比巨大，前景一片光明。

　　在智慧城市火熱建設(shè)的表象之下，一些問題已初露端倪。國家也意識到了這一點(diǎn)，專門由八部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在八部委指導(dǎo)意見的開篇第一段，就明確指出了當(dāng)前智慧城市四類主要問題，擺在第一位的就是缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃（其他三個問題是：體制機(jī)制創(chuàng)新滯后，網(wǎng)絡(luò)安全隱患和風(fēng)險突出，一些地方思路不清、盲目建設(shè)），簡單概括一下，主要問題就是“三無”。

　　（一）無統(tǒng)籌

　　主要表現(xiàn)為“雜亂無章”現(xiàn)象。在提出建設(shè)智慧城市后，有的城市立刻按照新一輪信息化的路數(shù)，在沒有充分考慮關(guān)聯(lián)系統(tǒng)和配套措施時，開始盲目上馬一批項(xiàng)目；有的城市委辦局各自為政，資源難以共享，形成大量信息孤島，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成了人力、財(cái)力和物力的巨大浪費(fèi)；有的城市智慧城市建設(shè)由某一政府委辦局牽頭負(fù)責(zé)，沒有辦法也沒有能力協(xié)調(diào)，無法實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

　　（二）無生命力

　　主要表現(xiàn)為“無底洞”現(xiàn)象。對智慧城市建設(shè)的長期性、系統(tǒng)性的認(rèn)識明顯不足，簡單把智慧城市當(dāng)作技術(shù)問題，將時下流行的先進(jìn)的信息技術(shù)都加載堆砌到城市之上，缺乏運(yùn)營和管理的長效機(jī)制，過分依賴政府投資，無法激發(fā)社會力量參與智慧城市建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，產(chǎn)業(yè)帶動效果也不明顯，無法自我營血，從而導(dǎo)致財(cái)政壓力加大，出現(xiàn)資金投入“無底洞”的現(xiàn)象，長期收益更是無法談起，最終將導(dǎo)致智慧城市建設(shè)難以為繼，不可持續(xù)。

　　（三）無差異

　　主要表現(xiàn)為“千城一面”現(xiàn)象。有的城市規(guī)劃定位不清晰，不考慮自身的地理位置、歷史文化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況、人口因素和城市特點(diǎn)，直接套用一些國際或國內(nèi)知名企業(yè)的智慧城市解決方案，一股腦地購買設(shè)備、建設(shè)機(jī)房、建云中心、鋪寬帶網(wǎng)、搞產(chǎn)業(yè)園、開發(fā)房地產(chǎn)，場面熱烈、內(nèi)容精彩、千城一面，但與城市與公眾的真正需求卻并不匹配，變成形式主義、門面工程。我們在調(diào)研時聽到中西部地區(qū)某地級市政府領(lǐng)導(dǎo)曾很深刻地指出：有些地方，智慧建設(shè)與城市需求存在嚴(yán)重脫節(jié)，建好之日就是廢棄之時！

　　二、智慧城市首先做好頂層設(shè)計(jì)

　　三個方面六大問題的解決辦法就是頂層設(shè)計(jì)。“頂層設(shè)計(jì)”原本是一個工程學(xué)術(shù)語，本義是指：統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。在中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中首次出現(xiàn)后，成為新的政治名詞。從我國政治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)來看，習(xí)近平***最為重視頂層設(shè)計(jì)，從全面深化改革（十八屆三中會）到整黨整風(fēng)（黨的群眾路線教育實(shí)踐活動），再到依法治國（十八屆四中全會），都明顯體現(xiàn)出頂層設(shè)計(jì)、自上而下的工作思路，從政法會議升格為中央級，財(cái)經(jīng)、網(wǎng)信成立中央領(lǐng)導(dǎo)小組、八項(xiàng)規(guī)定政治局帶頭、中央直抓等一系列新局面，也可以清晰地看出黨中央、***對于工作從頂層設(shè)計(jì)抓起的風(fēng)格，港媒則更為直白地評論稱：習(xí)近平是中國深化改革的“頂層設(shè)計(jì)師”。

　　曾有專家說過，信息化可以解決城市發(fā)展過程中25%的問題，而余下的75%則需要通過頂層設(shè)計(jì)解決。智慧城市是政府在城市管理理念和模式上的改革，是一個只有起點(diǎn)沒有終點(diǎn)的長期持續(xù)的系統(tǒng)工程，只有做好頂層設(shè)計(jì)，才能推進(jìn)系統(tǒng)工程。

　　頂層設(shè)計(jì)的作用簡要說就是“三能”：

　　（一）能妥善處理局部利益和整體利益的矛盾

　　經(jīng)驗(yàn)表明，許多問題的出現(xiàn)不在于缺少資金，也不在于缺少專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，而是沒能協(xié)調(diào)好各方利益群體。

　　社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之所以復(fù)雜，源于它由多種具有不同利益追求和行為方式的主體組成。社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的和諧與健康發(fā)展，依賴于組成主體（即人類的不同群體）各得其所、有效合作。智慧城市的建立，首先不是技術(shù)的改進(jìn)或名稱的變革，而是對客觀現(xiàn)實(shí)的深入分析和了解，對相關(guān)各方情況和訴求的切實(shí)掌握。

　　其中最關(guān)鍵的就是統(tǒng)籌部門利益，形成部門間的整合，防止各自為政的局面發(fā)生，并做出合理的安排。頂層設(shè)計(jì)將最大限度的統(tǒng)籌部門職能和社會資源，暢通資源流動渠道，消除各方資源流動壁壘，使人才、資金、技術(shù)等要素和資源高效融合，釋放發(fā)展?jié)摿Α?/p>

　　（二）能從城市發(fā)展的高度思考和解決問題

　　如果智慧城市建設(shè)缺失“市長視野”，沒有城市發(fā)展的高度思考，尋找適當(dāng)?shù)陌l(fā)展路徑與建設(shè)模式，就無法解決城市問題，城市的發(fā)展也就丟失了靈魂。頂層設(shè)計(jì)并不是要把復(fù)雜的、完整的治理機(jī)制一下子規(guī)劃出來，也不是把每個部分的細(xì)節(jié)和設(shè)計(jì)方案確定下來；而是在于客觀地了解和分析事情涉及的所有方面和所有因素的基礎(chǔ)上，理清要做哪些事情，現(xiàn)存的系統(tǒng)要發(fā)生哪些改變，這些變化將給各方面的利益和位置帶來什么變化。

　　（三）能對智慧城市建設(shè)提供可持續(xù)的指導(dǎo)

　　智慧城市建設(shè)并非一蹴而就，其建設(shè)熱潮在十二五之后仍將持續(xù)，頂層設(shè)計(jì)正是實(shí)現(xiàn)這種持續(xù)性的總體規(guī)劃，既能突出階段性重點(diǎn)，也能通盤考慮各個環(huán)節(jié)的銜接配套。

　　頂層設(shè)計(jì)是智慧城市建設(shè)的行動指南，也是檢驗(yàn)智慧城市成果的工具。一個好的頂層設(shè)計(jì)，可以根據(jù)科學(xué)的評價指標(biāo)及時對智慧城市建設(shè)進(jìn)度和效果進(jìn)行評價，并依據(jù)評價結(jié)果和城市所處發(fā)展階段對建設(shè)理念、評價指標(biāo)進(jìn)行合理的調(diào)整和創(chuàng)新。

　　三、做好頂層設(shè)計(jì)關(guān)鍵三要素

　　如何做好頂層設(shè)計(jì)，簡要說就是要“三有”：

　　（一）有態(tài)度

　　八部委指導(dǎo)意見第一次給出了智慧城市的概念，即：智慧城市是運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式。可以說，智慧城市是政府運(yùn)作在體制機(jī)制方面的改革和創(chuàng)新，要政府各職能部門和城市各類資源進(jìn)行全面通盤考慮、統(tǒng)籌調(diào)度、科學(xué)配置。

　　智慧城市必須以最高規(guī)格做好頂層設(shè)計(jì)，一是必須由書記、市長親自抓；二是必須成立由政府一把手掛帥的智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及專門辦事機(jī)構(gòu)（如智慧辦）；三是必須將智慧城市納入城市發(fā)展規(guī)劃，給予充分的政策保障。只有這樣表達(dá)出改革的決心，傳遞出政府建設(shè)好智慧城市的態(tài)度，才能真正打破固有部門利益格局，消除信息壁壘，整合各方資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，為全面推進(jìn)智慧城市全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　（二）有特色

　　智慧城市中智慧是手段，城市才是核心。決不能為了智慧而智慧，而是應(yīng)立足城市實(shí)際，用智慧去為城市服務(wù)。在頂層設(shè)計(jì)方面，一是要強(qiáng)化“以人為本，為人服務(wù)”的理念，最大限度地把城市特有的歷史和文化要素融入智慧城市建設(shè)，做到“一城一策”，體現(xiàn)出城市獨(dú)有的個性和特色；二是聚焦城市存在和潛在的問題，以 “問題導(dǎo)向”專注治理“城市病”，實(shí)現(xiàn)城市問題的可預(yù)知、可預(yù)防、可調(diào)控；三是要與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展布局。

　　（三）有運(yùn)營

　　智慧城市一分建設(shè)，九分運(yùn)營；建設(shè)是基礎(chǔ)，運(yùn)營是關(guān)鍵。在頂層設(shè)計(jì)過程中，必須要把運(yùn)營的理念貫穿始終，使智慧城市成為一個有動力、有活動、有生命力的良性循環(huán)系統(tǒng)。

　　1、理清政府和企業(yè)的關(guān)系，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用和市場的決定性作用，搞清楚哪些是政府必須做的，哪些是企業(yè)可以做的，哪些是市場競爭來調(diào)節(jié)的，政府可以釋放哪些資源，企業(yè)可以運(yùn)營哪些產(chǎn)業(yè)，社會資本可以投資哪些項(xiàng)目。

　　2、通過智慧城市的運(yùn)營服務(wù)創(chuàng)造吸引人才與留住人才的良好環(huán)境，產(chǎn)生持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收入，用來支持自我運(yùn)轉(zhuǎn)，解決政府資金投入“無底洞”的問題；三是通過智慧城市運(yùn)營，盤活政府資產(chǎn)與市場資源，把稅收和就業(yè)留在地方，拉動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。